a)      Introducción.

Como medida previa cabe señalar que de aquellos temas que poseen serias implicancias tributarias en la unificación de los Códigos Civil y Comercial establecida por la Ley 26.994, el de la prescripción de los tributos provinciales y locales sea uno de los que más controversias judiciales ha provocado y provoque en el futuro, no solo por la particular redacción de los artículos aplicables al tema sub examen, sino también por la disímil jurisprudencia emanada de los máximos tribunales locales en comparación con lo dispuesto en varias oportunidades por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

En efecto, el tema propuesto y que suscita las reflexiones que siguen ha sido objeto de constante estudio por parte de la doctrina y jurisprudencia nacional y local, ya que –como se verá-, frente a la postura sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (que pregona la limitación de las potestades locales en torno a la regulación del régimen de prescripción liberatoria en materia tributaria), se alza el texto legal del Código Civil y Comercial unificado, el cual establece –entre sus disposiciones más importantes– que las legislaciones locales podrán regular la prescripción liberatoria en cuanto al plazo de tributos (artículo 2532), y que el plazo genérico de la prescripción es de cinco años, excepto que esté previsto uno diferente en la legislación local (artículo 2560).

 

b)     Estado actual del problema.

Como se adelantó, el punto central de discusión gira en torno a la histórica sumisión que –desde diversos ámbitos– se ha propiciado de las potestades legislativas locales, a lo dispuesto y regulado por el Congreso de la Nación a través de la denominada legislación de fondo o común; en lo que aquí respecta, aquéllas vinculadas a la materia tributaria y, particularmente, al régimen de prescripción liberatoria de las obligaciones fiscales.

                    Esa limitación se sustenta en una interpretación constitucional acerca del sentido y alcance que corresponde otorgar al artículo 75 inciso 12 de la Constitución Nacional, dentro del programa constitucional, pues en nuestro sistema federal, las provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación (artículos 121 y 126 de la Constitución Nacional), lo que ha llevado a calificar a aquél poder como originario e indefinido; ello, frente a los poderes confiados a la Nación, que aparecen –luego– como delegados, definidos y manifiestos.

                     Ya desde la perspectiva tributaria, y sobre la base de lo anteriormente expuesto, nuestro Máximo Tribunal ha sostenido de manera invariable la categórica facultad de las provincias para darse leyes y ordenanzas de impuestos locales, y en general todas las que juzguen conducentes a sus bienes y prosperidad, sin más limitaciones que las emanadas del art. 108 de la Constitución (Fallos 7:373); siendo la creación de tributos en todas sus especies, la elección de hechos imponibles como hipótesis de incidencia tributaria y las formalidades de percepción, de resorte exclusivo de las provincias, cuyas facultades son amplias y discrecionales- De este modo, el criterio de oportunidad o de acierto con que la ejerzan no es cuestión revisable por cualquier otro poder (Fallos  51:350, 105:273, 114:262, 137:212, 150:419, 174:353), ya que es esencial a la autonomía de las provincias, la facultad de imponer contribuciones y percibirlas sin intervención alguna de autoridad extraña (Fallos 114:282).

 

c)      Diversas posiciones.

 Es ampliamente conocido por quienes han examinado en profundidad el tema en estudio, la existencia de clásicas posiciones antagonistas tendientes a explicar la relación que existe entre el derecho común –en particular el derecho civil- y las potestades locales, en lo específicamente relacionado con la materia tributaria; todo ello a la luz de lo dispuesto por los artículos 31 y 75 inciso 12 de la Constitución Nacional.

 Así, pues, se encuentra en un extremo la teoría civilista que sostiene que mediante el artículo 75 inciso 12 de la Constitución Nacional se ha delegado en el Congreso Federal la facultad de regular todo lo concerniente al vínculo obligacional que une a acreedores y deudores y, consecuentemente, los modos extintivos de aquél, precisamente donde se halla el instituto de la prescripción liberatoria (incluyendo plazo, modo de su cómputo y todo punto accesorio tal como las causales de suspensión e interrupción, entre otras).

De tal modo, la cláusula constitucional referida limita las potestades provinciales tendientes a la regulación del referido instituto, incluso en materia tributaria, pues quienes se enrolan bajo esta teoría enfatizan que la prescripción constituye un principio general del derecho de orden público cuya finalidad reside en otorgar certeza a las relaciones entre acreedores y deudores en general, circunstancia ésta última que se vería desvanecida si cada una de las jurisdicciones provinciales y municipales pudiera regularlo a su gusto. Justifican de este modo la proyección del derecho común sobre la materia impositiva a nivel local.[1]

Desde otra frontera, la teoría llamada “ius publicista” afirma que la obligación tributaria se rige por el Derecho Público local (es decir correspondiente a cada jurisdicción). Vale decir que las provincias al haberse reservado la potestad de crear tributos, también se han reservado la facultad de regular sus formas de extinción, en el caso la prescripción y su régimen (plazo, forma de computarlo, entre otras). Enfatizan –pues- la autonomía de las jurisdicciones locales como poder originario, genérico y reservado de las potestades de aquéllas.

 

d)     Posición adoptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación. 

Como medida previa cabe advertir que son numerosos los fallos emanados del Alto Tribunal que proyectan las previsiones del derecho común sobre el derecho tributario local, y -malgrado que esa doctrina fuera dictada durante la vigencia del derogado Código Civil-, lo cierto es que la cuestión en debate se centra en el alcance que corresponde otorgar a la delegación efectuada por los constituyentes en el artículo 75 inciso 12 de la Constitución Nacional al Congreso de la Nación.

Debido únicamente a razones de cumplimiento de las pautas establecidas respecto de la extensión del presente trabajo, solo mencionaré que han habido muchos pronunciamientos que ilustran la posición pendular del Alto Tribunal respecto a la gravitación del derecho común sobre el derecho tributario local en diversos temas[2]. Luego, se llega al precedente “Recurso de hecho deducido por Abel Alexis Latendorf (síndico) en la causa Filcrosa S.A. s/quiebra s/incidente de verificación de Municipalidad de Avellaneda”[3], en donde la Corte ratificó numerosos precedentes (Fallos, 175:300; 176:115; 193:157; 203:274; 284:319; 285:209; 320:1344) y puntualizó que las normas provinciales que reglamentaban la prescripción en forma contraria a lo dispuesto en el Código Civil eran inválidas, afirmando que el mentado instituto, al encuadrar en la cláusula del artículo 75 inciso 12) de la Constitución Nacional, no es propio del Derecho Público local, sino que se trata de un instituto general del derecho. Así, establece de modo expreso que el poder de reservarse las provincias la facultad de determinar hechos imponibles y establecer tributos sobre esa base, no incluía la atribución de normar otros aspectos que hacían a la regulación general de las obligaciones.

Cabe destacar que la doctrina del fallo “Filcrosa” fue ratificada en varios fallos posteriores[4].

 

e)      La posición del Tribunal Superior de Justicia de la C.A.B.A. 

El Alto Tribunal local asumió la postura contraria a la adoptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, aún después del dictado de la causa “Filcrosa”, reafirmando las potestades locales en referencia al punto bajo estudio. En efecto, en el emblemático caso “Sociedad Italiana de Beneficencia en Buenos Aires s/queja por rec. de inconst. denegado en: Sociedad Italiana de Beneficencia en Buenos Aires c/Dirección Gral. de Catastro”[5], en donde asumió una clara tesis iuspublicista al entender que “… la sentencia mencionada de la CSJN reconoce la autonomía legislativa que, en materia tributaria, poseen las provincias y, por supuesto, la ciudad de Buenos Aires, conforme al texto actual del art. 129 de la CN. Conforme a ello, si el poder de legislación de ciertos tributos reside en las legislaturas locales, también el poder de ceñir a plazo ese deber tributario o su ejecución reside en la legislatura local creadora del deber, puesto que el art. 75, inc. 12, de la CN, no encomienda al Congreso la regulación exclusiva de la institución de la prescripción y sus plazos, sino, muy por lo contrario, le atribuye el poder de legislación sobre las relaciones civiles, de Derecho privado, aun cuando en esas relaciones intervenga el Estado (CC, 3951)…”[6]

 Esta posición fue ratificada en “Fornaguera Sempe, Sara Stella y otros c/ GCBA s/ otras demandas contra la Aut. Administrativa s/ recurso de inconstitucionalidad concedido”[7], ya estando en vigencia el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, al cual me referiré al brindar mi posición sobre el tema en análisis.

 

f)       Las disposiciones del Código Civil y Comercial vigente.

Luego de extensos debates parlamentarios finalmente el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación Argentina, bajo el Libro Sexto (Disposiciones Comunes a los Derechos Personales y Reales), Título I (Prescripción y caducidad), Capítulos 1 y 2 (Disposiciones comunes a la prescripción liberatoria y adquisitiva, Sección 1ª “Normas generales” y Prescripción liberatoria, Sección 2ª “Plazos de prescripción” –respectivamente–), dispone:

ARTICULO 2532.- Ámbito de aplicación. En ausencia de disposiciones específicas, las normas de este Capítulo son aplicables a la prescripción adquisitiva y liberatoria. Las legislaciones locales podrán regular esta última en cuanto al plazo de tributos.

ARTICULO 2560.- Plazo genérico. El plazo de la prescripción es de cinco años, excepto que esté previsto uno diferente en la legislación local.

 

g)     Opinión de la suscripta en cuanto a las implicancias del nuevo texto legal.

 Teniendo en cuenta las diferentes posturas asumidas por la jurisprudencia, aun encontrándose en vigencia el nuevo texto legal comentado, cabe preguntarse respecto del alcance que adquiere la disposición constitucional prevista en el artículo 75 inciso 12, particularmente en lo relacionado con las potestades locales de regulación del instituto de la prescripción liberatoria.

Aún asumiendo una postura contraria a la sentada por el Alto Tribunal, entiendo que el nuevo texto legal ha consagrado la línea interpretativa consagrada por la tesis ius publicista, reconociendo como potestades originarias y no delegadas de las jurisdicciones locales a aquéllas vinculadas a la regulación del derecho público estadual y municipal en general, y a la prescripción tributaria, en particular.

En este sentido, ha manifestado el Tribunal Superior de Justicia de la CABA en el referido caso “Fornaguera”, ratificando la postura asumida con anterioridad en autos “Sociedad Italiana de Beneficencia”, que “…el Código Civil y Comercial de la Nación sancionado por el órgano competente para fijar el alcance y contenido del derecho común ha venido a validar la tesis que este Tribunal sentara en sus decisiones referida a la autonomía local para reglar el plazo de prescripción de los tributos de la jurisdicción –independientemente de la fecha de entrada en vigencia del nuevo plexo, y de los aspectos de derecho intertemporal–; y existen suficientes razones para apartarse de la jurisprudencia anterior sentada por la CSJN sobre esta materia” (del voto del Dr. Casás).

Como afinadamente apunta el Dr. Luis Francisco Lozano “…la sanción de la ley 26.994, mediante la cual se aprobó el nuevo texto del Código Civil y Comercial de la Nación, lleva a apartarse de la mencionada doctrina de la CSJN, retomando así la que el Tribunal sentó en su precedente ‘Sociedad Italiana de Beneficencia’ (…) En mi opinión el Congreso siempre ha entendido que constituía una potestad reservada por la provincias (cf. el art. 121 de la CN) la regulación de la prescripción de la acción para determinar y exigir el pago de los tributos locales (ver mi voto in re ‘GCBA c/ Constructar’). Prueba de ello lo constituye la regulación que ha hecho de la prescripción respecto de aquellas obligaciones tributarias regidas por la ley 11.683 (cf. el Capítulo VIII de esa ley), así como la que hizo como legislatura local con la sanción de la ley 19.489”.

Por ende, esta novedosa concepción que plasma el texto del Código Civil y Comercial unificado respecto de las facultades de las autonomías locales para legislar el instituto de la prescripción en materia tributaria, conlleva a un nuevo planteo de la posición sentada por el Tribunal cimero en ‘Filcrosa’. De acuerdo a cómo el Congreso ha legislado —interpretando el alcance y sentido de los preceptos contenidos en nuestra Constitución— ha quedado evidenciado que, contrariamente a la tesis iusprivatista seguida por la Corte, concierne al ámbito del derecho público local legislar el régimen de la prescripción en materia tributaria, sin contrariar ello el art. 75 de la CN.

Queda claro entonces de la simple lectura de las normas involucradas en el análisis del tema propuesto, que la intención de los legisladores fue delegar las pertinentes facultades a las jurisdicciones locales, pues la redacción de los artículos transcriptos ut supra es clara y no dan lugar alguno a aplicar distintas pautas interpretativas. Es que el nuevo ordenamiento trajo una solución razonable: defender la autonomía del derecho tributario provincial hasta donde ella no afecte, en estricta interpretación, las declaraciones, derechos y garantías de la Constitución Nacional, el cual deberá ser definido por nuestro Máximo Tribunal en futuros precedentes.

Esta postura no implica que no deban respetarse las disposiciones constitucionales, por ejemplo si las normas locales extendieran el plazo de la prescripción irrazonablemente o acortaran el plazo de la prescripción de la acción de repetición de impuestos pagados en exceso a un término notoriamente inferior al de la prescripción ordinaria del derecho común, si podría el contribuyente invocar una lesión a su derecho de propiedad, pero en ambos casos, fundado no en el apartamiento de la legislación de fondo sino en la irrazonabilidad de la disposición provincial, porque la razonabilidad como parámetro de justicia, es fundamento de la inconstitucionalidad de las leyes (art. 28 de la C.N.).

Por tanto, no quedan dudas que el nuevo código refleja la declaración que el voto de la Dra. Argibay en la causa “Casa Casmma SRL s/concurso preventivo s/incidente de verificación tardía (promovido por la Municipalidad de La Matanza)[8], reclamaba a fin de reconocer que la prescripción en materia tributaria pertenece a las materias no delegadas al poder nacional.

Si del reparto de competencias contenido en la Constitución Nacional las provincias detentan el ejercicio de la potestad tributaria del mismo modo debería corresponder la capacidad y los medios para hacerla efectiva[9].

En virtud de lo expuesto, solo cabe esperar el dictado por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de un pronunciamiento posterior a la vigencia del nuevo Código Civil y Comercial unificado lo cual hasta la fecha no ha ocurrido, a fin de despejar cualquier duda que pudiera aparecer al respecto y así otorgar la tan reclamada seguridad jurídica a todos los ciudadanos.